Der Kläger wehrt sich gegen die Ablehnung seines Antrags auf Bewilligung einer Förderung nach der Richtlinie über die Gewährung eines Bonus für Pflege- und Rettungskräfte in Bayern (Corona-Pflegebonusrichtlinie – CoBoR – Corona-Pflegebonus) durch den Beklagten und begehrt die Bewilligung eines Corona-Pflegebonus in Höhe von 500,00 EUR.

In seinem Antrag gab er an, mit einer Arbeitszeit von mehr als 25 Stunden als Gesundheits- und Fachkrankenpfleger Nephrologie/Dialyse in einer ambulanten Pflegeeinrichtung tätig zu sein.

Mit Bescheid vom 6. August 2020 lehnte das Bayerische Landesamt für Pflege den Antrag auf Bewilligung des Corona-Pflegebonus des Klägers ab. Der Kläger erfülle die vorgesehenen Voraussetzungen nicht.

Hierzu führte das Gericht aus:

Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Bewilligung eines Corona-Pflegebonus nach den CoBoR in Höhe von 500,00 EUR gegen den Beklagten.

Bei dem Corona-Pflegebonus in der vorliegenden Art handelt es sich – wie sich bereits aus der Vorbemerkung zu den CoBoR ergibt – um eine freiwillige Maßnahme des Freistaates Bayern. Eine explizite Rechtsnorm, die konkret einen Anspruch des Klägers auf Bewilligung der beim Beklagten beantragten Zuwendung begründet, existiert nicht. Vielmehr erfolgt die Zuwendung auf der Grundlage der einschlägigen Förderrichtlinien im billigen Ermessen der Behörde und im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel (Art. 23, 44 BayHO). Ein Rechtsanspruch besteht danach nur ausnahmsweise, insbesondere aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) durch eine Selbstbindung der Verwaltung aufgrund einer ständigen Verwaltungspraxis auf Basis der einschlägigen Richtlinien. Die Förderrichtlinien begründen als ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften nicht wie Gesetze und Rechtsverordnungen unmittelbar Rechte und Pflichten, sondern entfalten erst durch ihre Anwendung Außenwirkung. Das Gericht ist somit grundsätzlich an den Zuwendungszweck gebunden, wie ihn der Zuwendungsgeber versteht. Für die gerichtliche Prüfung einer Förderung ist deshalb entscheidend, wie die Behörde des zuständigen Rechtsträgers die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz gebunden ist.

Vorliegend ist insbesondere einschlägig: Richtlinie über die Gewährung eines Bonus für Pflege- und Rettungskräfte in Bayern (Corona-Pflegebonusrichtlinie – CoBoR).

Dabei dürfen solche Richtlinien nicht – wie Gesetze oder Verordnungen – gerichtlich ausgelegt werden, sondern sie dienen nur dazu, eine dem Gleichheitsgrundsatz entsprechende Ermessensausübung der Behörde zu gewährleisten. Da Richtlinien keine Rechtsnormen sind, unterliegen sie grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation. Eine Überprüfung hat sich darauf zu beschränken, ob aufgrund der einschlägigen Förderrichtlinien überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden kann (Vorbehalt des Gesetzes) und bejahendenfalls, ob bei Anwendung der Richtlinien in Einzelfällen, in denen die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz (Art. 3 GG) verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist. Aufgrund des freiwilligen Charakters einer Förderung und dem weiten Ermessen des Förderungsgebers bei der Aufstellung von Förderrichtlinien, ist eine entsprechende Nachprüfung der Förderrichtlinien demnach nur im Hinblick auf eine möglicherweise willkürliche Ungleichbehandlung potentieller Förderungsempfänger eröffnet, nicht aber in Form einer Verhältnismäßigkeitsprüfung. Nach der Willkür-Formel des Bundesverfassungsgerichts ist Willkür dann anzunehmen, wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung oder Ungleichbehandlung nicht finden lässt.

Bei der rechtlichen Beurteilung staatlicher Fördermaßnahmen, die wie hier nicht auf Rechtsnormen, sondern lediglich auf verwaltungsinternen ermessenslenkenden Vergaberichtlinien beruhen, kommt es damit nicht auf eine objektive Auslegung der Richtlinien an, sondern grundsätzlich nur darauf, wie die ministeriellen Vorgaben von der zuständigen Stelle tatsächlich verstanden und praktiziert worden sind. Der Beklagte bestimmt im Rahmen des ihm eingeräumten Ermessens darüber, welche Ausgaben er dem Fördergegenstand zuordnet. Insoweit hat er auch die Interpretationshoheit über die maßgeblichen Verwaltungsvorschriften, so dass es allein darauf ankommt, wie die administrative Binnenvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt wurde.

Die Richtlinien setzen Maßstäbe für die Verteilung der staatlichen Hilfen und regeln insoweit die Ermessenshandhabung. Die Ermessensbindung reicht jedoch nur so weit wie die festgestellte tatsächliche ständige Verwaltungspraxis. Die gerichtliche Überprüfung erfolgt nur im Rahmen des § 114 VwGO. Das Gericht hat nicht die Befugnis zu einer eigenständigen oder gar erweiternden Auslegung der Richtlinien.

Ausgangspunkt ist die ständige Verwaltungspraxis in vergleichbaren Fällen, sofern sie nicht im Einzelfall aus anderen Gründen zu rechtswidrigen Ergebnissen führt. Spielraum für die Berücksichtigung der Besonderheiten atypischer Fälle muss bleiben.

Gemessen hieran hat der Kläger keinen Anspruch auf den begehrten Corona-Pflegebonus auf Grundlage der einschlägigen Förderrichtlinie und der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten.

Mangels gesetzlicher Anspruchsgrundlage, insbesondere ist § 150a SGB XI für den Corona-Pflegebonus des Beklagten nach den CoBoR nicht einschlägig, steht dem Kläger demnach nur ein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung zu. Bei der dem Gericht gemäß § 114 VwGO beschränkt möglichen Überprüfung der Ermessensentscheidung ist der ablehnende Bescheid vom 6. August 2020 im Ergebnis nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat insbesondere den Rahmen, der durch die haushaltsrechtliche Zweckbestimmung gezogen wurde, eingehalten, den erheblichen Sachverhalt vollständig und im Ergebnis zutreffend ermittelt und sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot und das Gebot des Vertrauensschutzes nicht verletzt.

Der Kläger ist in einer ambulanten Dialyseeinrichtung tätig. Diese Tätigkeit umfasst dabei nach den Angaben des Klägers in der mündlichen Verhandlung neben der Durchführung und Überwachung der Dialysebehandlung selbst auch das Reichen von Essen, die Unterstützung der Mobilität immobiler Patienten, bei Ausscheidungen sowie ärztlicher Tätigkeit. Einen Teil der Tätigkeit führt der Kläger dabei in einem Krankenhaus aus.

Diese Tätigkeit führt nicht zu einer Anspruchsberechtigung des Klägers auf Bewilligung eines Corona-Pflegebonus nach der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten aufgrund der CoBoR.

Nach Nr. 2 CoBoR sind begünstigt im Sinne der Richtlinie Pflegende in Krankenhäusern, Rehabilitationskliniken, stationären Alten-, Pflege- und Behinderteneinrichtungen sowie ambulanten Pflegediensten (Nr. 2 Satz 1). Ebenso begünstigt sind tatsächlich in der Pflege Tätige, deren ausgeübte berufliche Tätigkeit der Pflege entspricht und mit dieser vergleichbar ist (Nr. 2 Satz 2) sowie Rettungssanitäter, Rettungsassistenten, Notfallsanitäter und nichtärztliche Einsatzkräfte im Rettungsdienst (Nr. 2 Satz 4). Beispielhafte Aufzählungen der Begünstigten sind in den Anlagen 1, 2 und 3 zu den CoBoR näher ausgeführt (Nr. 2 Satz 5).

Der Beklagte hat im Klageverfahren und in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass in ständiger Praxis eine zweistufige Prüfung vorgenommen wird. Zunächst kommt es darauf an, ob der jeweilige Antragsteller in einer begünstigungsfähigen Einrichtung tätig ist und falls ja, ob die konkrete Tätigkeit förderfähig nach Maßgabe der CoBoR im Sinne einer pflegerischen Tätigkeit ist. Maßgeblich für eine Förderung ist nach ständiger Verwaltungspraxis des Beklagten, dass beide Voraussetzungen kumulativ vorliegen. Ausgehend hiervon führt die Tätigkeit des Klägers in einer ambulanten Dialyseeinrichtung nicht zu einer Anspruchsberechtigung für den Corona-Pflegebonus, da die ambulanten Dialyseeinrichtungen nicht zu den begünstigungsfähigen Einrichtungen im Sinne der CoBoR zählen. Denn diese sind in der Richtlinie nicht genannt und die dortige Aufzählung der begünstigten Einrichtungen wird vom Beklagten nach dessen nachvollziehbaren Angaben in ständiger Praxis als abschließend verstanden und gehandhabt.

Diese Verwaltungspraxis begegnet im Ergebnis keinen rechtlichen Bedenken. Insbesondere orientiert sich die Verwaltungspraxis und der Ausschluss ambulanter Dialyseeinrichtungen an sachlich vertretbaren Maßstäben und überschreitet nicht die Grenzen des Willkürverbotes.

Es ist allein Sache des Zuwendungsgebers, die Modalitäten einer Förderung festzulegen, seine Richtlinien auszulegen und den Förderzweck zu bestimmen und seine Förderpraxis nach seinen Vorstellungen entsprechend auszurichten. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet eine gleichmäßige Verwaltungspraxis. Dazu gehört das Verbot einer nicht durch sachliche Unterschiede gerechtfertigten Differenzierung zwischen verschiedenen Sachverhalten bei der Förderung. Geboten ist so eine bayernweit gleichmäßige und willkürfreie Mittelverteilung. Nicht erlaubt ist eine uneinheitliche und damit objektiv willkürliche Förderpraxis. Dabei steht dem Richtliniengeber frei, sich für eine bestimmte Verwaltungspraxis zu entscheiden. Die Willkürgrenze wird selbst dann nicht überschritten, wenn es auch für eine alternative Förderpraxis gute Gründe gäbe. Eine Verletzung des Willkürverbots liegt mithin nur dann vor, wenn die maßgeblichen Kriterien unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar wären und sich daher der Schluss aufdrängen würde, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhten.

Für den Schluss auf eine willkürliche Fassung oder Handhabung der Förderrichtlinien bestehen unter Berücksichtigung des Vorbringens des Beklagten, insbesondere der Stellungnahme des Vertreters des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege in der mündlichen Verhandlung, keine triftigen Anhaltspunkte.

Danach habe man die Tätigkeit in einer ambulanten Dialyseeinrichtung bei Aufstellung der Richtlinien im Blick gehabt und sich bewusst dafür entschieden, den geleisteten überobligatorischen Aufwand nur in bestimmten Bereichen zu fördern. Insbesondere differenziert der Beklagte in rechtlich nicht zu beanstandender Weise zwischen dem ambulanten und stationären Bereich. Der Pflegebonus ist entsprechend der Ausführungen des Beklagten in ständiger Praxis keine Gefahrenzulage aufgrund eines erhöhten Risikos pflegender Personen sich mit dem Coronavirus zu infizieren und wird in ständiger Praxis auch nicht als solche verstanden. Vielmehr knüpft der Pflegebonus an den Umstand an, dass Pflegekräfte in stationären Einrichtungen im relevanten Zeitraum vielfach versuchen mussten, sozialen Ersatz für die Präsenz von Angehörigen zu leisten, welche aufgrund von Besuchsverboten die Einrichtungen nicht besuchen durften. Für die Begünstigung kommt es damit nicht auf ein erhöhtes Infektionsrisiko oder die Erschwernisse bzw. Herausforderungen, welchen sich Pflegende aufgrund der pandemiebedingten Situation gegenübersahen, wie etwa erhöhte Vorsichts- oder Hygienemaßnahmen, sondern vielmehr auf die zusätzlich zu leistende Substitution sozialer Kontakte im stationären Bereich der Pflege an.

Ausgehend hiervon liegt ein hinreichender sachlicher Grund dafür vor, den Kreis der Begünstigten durch eine in ständiger Praxis als abschließend angesehene Auflistung von begünstigungsfähigen Einrichtungen abzugrenzen und insoweit ambulante Einrichtungen, speziell auch solche in denen Dialysebehandlungen durchgeführt werden, von der Begünstigung auszuschließen. Die Vornahme einer entsprechenden Typisierung ist mithin von sachlichen Gründen getragen und vor dem Hintergrund des Willkürverbotes nicht zu beanstanden.

Das Gericht verkennt nicht und stellt dem Kläger keineswegs in Abrede, dass er aufgrund seiner Tätigkeit einem erhöhten Risiko einer Corona-Infektion ausgesetzt war bzw. immer noch ist und er durch Personalengpässe und erhöhte Vorsichts- und Hygienemaßnahmen überobligatorische Mehrarbeit im maßgeblichen Zeitraum für die Bewilligung des Pflegebonus geleistet hat und immer noch leistet, was auch die von ihm in der mündlichen Verhandlung übergebenen Unterlagen unterstreichen. Ausgehend von obigen Ausführungen führt dies aber nicht zu einer Anspruchsberechtigung im Hinblick auf den Pflegebonus nach den CoBoR und der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten. Selbst wenn möglicherweise gute Gründe dafürsprechen, Personen, die – wie der Kläger – im Antragszeitraum in ambulanten Dialyseeinrichtungen tätig waren, in den Kreis der Begünstigten miteinzubeziehen, überschreitet allein dies nach Vorstehendem noch nicht die Grenzen des Willkürverbots, sondern vielmehr ist die gegenteilige bewusst getroffene Entscheidung des Beklagten Ausdruck seines weiten Ermessensspielraums bei Aufstellung der Richtlinien und deren Handhabung in ständiger Praxis.

Die Voraussetzungen für den Corona-Pflegebonus liegen damit beim Kläger nicht vor. Die Bewilligung der Anträge von Kollegen des Klägers führt zu keiner abweichenden Sichtweise. Die entsprechenden Entscheidungen des Beklagten beruhen nach dessen nachvollziehbaren Ausführungen auf unterschiedlichen Angaben bei der Antragstellung oder Fehlern der Bewilligungsstelle. Auch wenn sich nicht mehr in jedem Einzelfall rekonstruieren lässt, weshalb es zu einer positiven Verbescheidung gekommen ist, entspricht das Vorbringen des Beklagten der Erfahrung des Gerichts in anderen anhängigen Fällen. Jedenfalls wird hierdurch keine abweichende bzw. geänderte Verwaltungspraxis begründet. Denn eine solche Praxis setzt einen bewussten und willentlichen Vollzug der einschlägigen Förderrichtlinien in eine bestimmte Richtung voraus. Durch die Praxis muss hinreichend deutlich zum Ausdruck kommen, dass die Behörde ihr Ermessen in bestimmten Fällen in einer bestimmten Weise ausüben will, entsprechende gleichlautende Anträge also regelmäßig positiv verbeschieden werden. Dies ergibt sich gerade nicht aus einer vom Förderungsgeber selbst im Nachhinein als rechtsfehlerhaft erkannten Anwendung in Einzelfällen, zumal in diesen Fällen nach Aussage des Beklagten eine Rückforderung nach Art. 48 ff. BayVwVfG im Raum steht, was im Übrigen auch Nr. 8 CoBoR ausdrücklich so vorsieht. Danach sind die in vergleichbaren Fällen ausgesprochenen Bewilligungen des Pflegebonus kein Ausdruck einer abweichenden oder geänderten Verwaltungspraxis, sondern fehlerhaft erfolgt.

Diesbezüglich ist weiter anzumerken, dass der Kläger keine Gleichbehandlung „im Unrecht“ für sich beanspruchen kann. Er kann sich nicht darauf berufen, dass der gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an Recht und Gesetz gebundene Beklagte gegenüber dem Kläger gewissermaßen seinen Fehler wiederholt und entsprechend eine Bewilligung der Förderung ausspricht.

Zuletzt liegt keine atypische Fallgestaltung aufgrund der Besonderheiten des Einzelfalles vor. Ausgangspunkt ist – wie ausgeführt – vielmehr die ständige Förderpraxis in vergleichbaren Fällen, sofern sie nicht im Einzelfall aus anderen Gründen zu rechtswidrigen Ergebnissen führt.

Hier ist kein atypischer Ausnahmefall gegeben, der eine abweichende Entscheidung des Beklagten hätte gebieten müssen, weil der konkrete Sachverhalt keine außergewöhnlichen Umstände aufweist, die von den Richtlinien und der darauf basierenden Förderpraxis nicht erfasst werden und von solchem Gewicht sind, dass sie eine Abweichung von der im Regelfall vorgesehenen Rechtsfolge gebieten.

Vielmehr handelt es sich um einen Sachverhalt, welchen der Beklagte gerade bei Aufstellung der CoBoR gesehen und bewusst nicht in die Förderung miteinbezogen hat.

VG Würzburg, 15.03.2021 – Az: W 8 K 20.1261