Die Klägerin wendet sich gegen die Ablehnung ihres Antrags auf Bewilligung einer Förderung nach der Richtlinie über die Gewährung eines Bonus für Pflege- und Rettungskräfte in Bayern (Corona-Pflegebonusrichtlinie – CoBoR) (in der Folge: Corona-Pflegebonus) durch den Beklagten und begehrt den Corona-Pflegebonus in Höhe von 500,00 EUR.

Die Klägerin beantragte am 7. Mai 2020 die Auszahlung eines Corona-Pflegebonus beim Bayerischen Landesamt für … In ihrem Antrag gab sie an, mit einer Arbeitszeit von mehr als 25 Stunden als Mitarbeiterin der Patientenaufnahme in einem Krankenhaus tätig zu sein.

Mit Bescheid vom 7. September 2020 lehnte das Bayerische Landesamt den Antrag auf Bewilligung des Corona-Pflegebonus der Klägerin ab.

Hierzu führte das Gericht aus:

Der Bescheid des Bayerischen Landesamtes vom 7. September 2020 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie hat keinen Anspruch gegen den Beklagten auf Bewilligung eines Corona-Pflegebonus nach der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten auf der Basis der CoBoR in Höhe von 500,00 EUR (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Des Weiteren liegt auch kein atypischer Ausnahmefall vor. Genauso wenig ist der Ausschluss der Klägerin vom Corona-Pflegebonus nach der einschlägigen Richtlinie und der Förderpraxis der Beklagten als gleichheitswidriger oder gar willkürlicher Verstoß zu werten.

Bei dem Corona-Pflegebonus in der vorliegenden Art handelt es sich – wie sich bereits aus Satz 2 der Vorbemerkung zu den CoBoR ergibt – um eine freiwillige Leistung des Freistaates Bayern, die nach Maßgabe dieser Richtlinie und der allgemeinen haushaltsrechtlichen Bestimmungen des Freistaats Bayern als Billigkeitsleistung (Art. 53 BayHO) ohne Rechtsanspruch im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel gewährt wird. Eine explizite Rechtsnorm, die konkret einen Anspruch des Klägers auf Bewilligung der beim Beklagten beantragten Zuwendung begründet, existiert nicht. Vielmehr erfolgt die Zuwendung auf der Grundlage der einschlägigen Förderrichtlinien im billigen Ermessen der Behörde und im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel (Art. 23, 44 BayHO). Ein Rechtsanspruch besteht danach nur ausnahmsweise, insbesondere aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) durch eine Selbstbindung der Verwaltung aufgrund einer ständigen Verwaltungspraxis auf Basis der einschlägigen Richtlinien. Die Förderrichtlinien begründen als ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften nicht wie Gesetze und Rechtsverordnungen unmittelbar Rechte und Pflichten, sondern entfalten erst durch ihre Anwendung Außenwirkung. Das Gericht ist somit grundsätzlich an den Zuwendungszweck gebunden, wie ihn der Zuwendungsgeber versteht. Für die gerichtliche Prüfung einer Förderung ist deshalb entscheidend, wie die Behörde des zuständigen Rechtsträgers die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz gebunden ist.

Dabei dürfen solche Richtlinien nicht – wie Gesetze oder Verordnungen – gerichtlich ausgelegt werden, sondern sie dienen nur dazu, eine dem Gleichheitsgrundsatz entsprechende Ermessensausübung der Behörde zu gewährleisten. Da Richtlinien keine Rechtsnormen sind, unterliegen sie grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation. Eine Überprüfung hat sich darauf zu beschränken, ob aufgrund der einschlägigen Förderrichtlinien überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden kann (Vorbehalt des Gesetzes) und bejahendenfalls, ob bei Anwendung der Richtlinien in Einzelfällen, in denen die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz (Art. 3 GG) verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist. Aufgrund des freiwilligen Charakters einer Förderung und dem weiten Ermessen des Förderungsgebers bei der Aufstellung von Förderrichtlinien, ist eine entsprechende Nachprüfung der Förderrichtlinien demnach nur im Hinblick auf eine möglicherweise willkürliche Ungleichbehandlung potentieller Förderungsempfänger eröffnet, nicht aber in Form einer Verhältnismäßigkeitsprüfung. Nach der Willkür-Formel des Bundesverfassungsgerichts ist Willkür dann anzunehmen, wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung oder Ungleichbehandlung nicht finden lässt.

Bei der rechtlichen Beurteilung staatlicher Fördermaßnahmen, die wie hier nicht auf Rechtsnormen, sondern lediglich auf verwaltungsinternen ermessenslenkenden Vergaberichtlinien beruhen, kommt es damit nicht auf eine objektive Auslegung der Richtlinien an, sondern grundsätzlich nur darauf, wie die ministeriellen Vorgaben von der zuständigen Stelle tatsächlich verstanden und praktiziert worden sind. Der Beklagte bestimmt im Rahmen des ihm eingeräumten Ermessens darüber, welche Ausgaben er dem Fördergegenstand zuordnet und wer konkret begünstigt werden soll. Außerdem obliegt ihm allein die Ausgestaltung des Förderverfahrens. Insoweit hat er auch die Interpretationshoheit über die maßgeblichen Verwaltungsvorschriften, so dass es allein darauf ankommt, wie die administrative Binnenvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt wurde.

Die Richtlinien setzen Maßstäbe für die Verteilung der staatlichen Hilfen und regeln insoweit die Ermessenshandhabung. Die Ermessensbindung reicht jedoch nur so weit wie die festgestellte tatsächliche ständige Verwaltungspraxis. Die gerichtliche Überprüfung erfolgt nur im Rahmen des § 114 VwGO. Das Gericht hat nicht die Befugnis zu einer eigenständigen oder gar erweiternden Auslegung der Richtlinien.

Ausgangspunkt ist die ständige Verwaltungspraxis in vergleichbaren Fällen, sofern sie nicht im Einzelfall aus anderen Gründen zu rechtswidrigen Ergebnissen führt. Spielraum für die Berücksichtigung der Besonderheiten atypischer Fälle muss bleiben.

Nach den dargelegten Grundsätzen hat die Klägerin keinen Anspruch auf Gewährung des begehrten Corona-Pflegebonus. Weder die Richtlinie selbst noch ihre Handhabung in ständiger Verwaltungspraxis des Beklagten sind vorliegend zu beanstanden.

Mangels gesetzlicher Anspruchsgrundlage – insbesondere ist § 150a SGB XI für den Corona-Pflegebonus des Beklagten nach den CoBoR nicht einschlägig – steht der Klägerin nur ein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung zu. Bei der dem Gericht gemäß § 114 VwGO nur beschränkt möglichen Überprüfung der Ermessensentscheidung ist der ablehnende Bescheid vom 7. September 2020 im Ergebnis nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat insbesondere den Rahmen, der durch die haushaltsrechtliche Zweckbestimmung gezogen wurde, eingehalten, den erheblichen Sachverhalt vollständig und im Ergebnis zutreffend ermittelt und sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot und das Gebot des Vertrauensschutzes nicht verletzt.

Die Klägerin ist ausweislich ihrer Angaben im Antragsformular und im Klageverfahren als Mitarbeiterin in der Patienten-/Notaufnahme im Krankenhaus tätig gewesen. Diese Tätigkeit führt nicht zu einer Anspruchsberechtigung der Klägerin auf Bewilligung eines Corona-Pflegebonus nach der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten aufgrund der CoBoR.

Die Förderpraxis auf Basis der einschlägigen Richtlinie stellt sich vielmehr wie folgt dar: Nach Nr. 2 CoBoR sind begünstigt im Sinne der Richtlinie Pflegende in Krankenhäusern, Rehabilitationskliniken, stationären Alten-, Pflege- und Behinderteneinrichtungen sowie ambulanten Pflegediensten (Nr. 2 Satz 1). Ebenso begünstigt sind tatsächlich in der Pflege Tätige, deren ausgeübte berufliche Tätigkeit der Pflege entspricht und mit dieser vergleichbar ist (Nr. 2 Satz 2) sowie Rettungssanitäter, Rettungsassistenten, Notfallsanitäter und nichtärztliche Einsatzkräfte im Rettungsdienst (Nr. 2 Satz 4). Beispielhafte Aufzählungen der Begünstigten sind in den Anlagen 1, 2 und 3 zu den CoBoR näher ausgeführt (Nr. 2 Satz 5).

Der Beklagte hat im Klageverfahren und in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass in ständiger Verwaltungspraxis eine zweistufige Prüfung vorgenommen wird. Zunächst kommt es darauf an, ob der jeweilige Antragsteller in einer begünstigungsfähigen Einrichtung tätig ist und falls ja, ob die konkrete Tätigkeit nach Maßgabe der CoBoR im Sinne einer pflegerischen Tätigkeit förderfähig ist. Maßgeblich für eine Förderung ist nach ständiger Verwaltungspraxis des Beklagten, dass beide Voraussetzungen kumulativ vorliegen.

Ausgehend hiervon war die Klägerin im Antragszeitraum zwar in einer begünstigungsfähigen Einrichtung, dem Krankenhaus, eingesetzt. Jedoch ist die weitere Anspruchsvoraussetzung nach der ständigen Verwaltungspraxis, die konkret pflegerische Tätigkeit, nicht erfüllt. Die Vertreter des Beklagten haben in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich erklärt, für die Förderung komme es darauf an, ob die Klägerin konkret pflegerische Tätigkeiten verrichte. Grund der Förderung nach der Richtlinie (CoBoR) sei nicht der Kontakt zu infizierten Corona-Patienten. Der Corona-Pflegebonus sei kein Risikozuschlag und auch keine Gefahrenprämie oder Gefahrenzulage für ein erhöhtes Ansteckungsrisiko, sondern als Ersatz für fehlende soziale Kontakte. Es gehe nicht um Gefahren, die prämiert werden sollten, sonst hätten ja viele weitere Gruppen auch noch unter die Richtlinie fallen müssen, wie Ärzte oder sogar die Busfahrer und dergleichen.

Die Ansicht des Beklagten, dass die Klägerin als Mitarbeiterin in der Patientenaufnahme keine pflegerische Tätigkeit ausübe, ist plausibel. So hat auch die Klägerin selbst in einer E-Mail vom 1. September 2020 an das LfP erklärt, sie sei nicht in der Pflege tätig (Bl. 18 der Behördenakte).

Gemessen an der in der beschriebenen Weise gehandhabten Förderpraxis des Beklagten fällt die Klägerin mit ihrer konkreten Tätigkeit in der Patientenaufnahme nicht unter die gemäß der CoBoR begünstigten Personen.

Darüber hinaus hat die Klägerin keine Arbeitgeberbescheinigung vorgelegt, die ihr ein entsprechendes pflegerisches Aufgabengebiet und förderfähige pflegerische Tätigkeiten attestiert hätte. Vielmehr geht aus den vorliegenden Arbeitgeberbescheinigungen vom 5. Mai 2020 und 12. August 2020 lediglich hervor, dass die Klägerin in der Patientenaufnahme im Bereich der Notaufnahme mit direktem persönlichen Kontakt zu den Notfallpatienten tätig ist. Wie dargestellt sind der direkte persönliche Kontakt zu Patienten und eine damit verbundene Ansteckungsgefahr allein jedoch nach der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten nicht ausschlaggebend für die Gewährung des Pflegebonus.

Die betreffende Verwaltungspraxis begegnet im Ergebnis keinen rechtlichen Bedenken. Es ist insbesondere weder gleichheitswidrig noch sonst ermessensfehlerhaft oder gar willkürlich – gerade im Bereich derartiger Masseverfahren wie der Bewilligung des Corona-Pflegebonus mit nach Angaben des Beklagten über 350.000 Anträgen – bei Tätigkeiten, die nach nicht zu beanstandender fachlicher Einschätzung in der Regel nicht pflegerischer Natur sind, einen konkreten Nachweis vom Arbeitgeber über die pflegerische Tätigkeit zu fordern. Die Anforderung geeigneter Nachweise für die Anspruchsberechtigung nach den CoBoR ist auch vor dem Hintergrund des Grundsatzes der sparsamen Verwendung von Haushaltsmitteln (Art. 7 Abs. 1 Satz 1 BayHO) gerade im Bereich der Leistungsverwaltung sachgerecht und nicht zu beanstanden. Ferner entspricht eine entsprechende Verpflichtung zur Mitwirkung seitens des Antragstellers bzw. der Antragstellerin allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen (Art. 26 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG). Sachgerecht ist ebenfalls, eine entsprechende Bescheinigung des jeweiligen Arbeitgebers zu fordern, da dieser im Rahmen seiner Organisationshoheit und seines Direktionsrechts über die sachnächste Kenntnis der konkreten Art der ausgeführten Tätigkeit in jedem Einzelfall verfügt. Vor diesem Hintergrund spricht zudem viel dafür, dass die Klägerin tatsächlich nicht pflegerisch tätig war bzw. ist, wenn sie von ihrem Arbeitgeber keine entsprechende Bescheinigung erhalten hat, zumal sie auch andere Hinderungsgründe bezüglich der Vorlage einer aussagekräftigen Arbeitgeberbescheinigung weder vorgetragen hat, noch solche sonst ersichtlich sind.

Die richtliniengeleitete Verwaltungspraxis mit der Beschränkung des Corona-Pflegebonus auf pflegerische, vom Arbeitgeber bescheinigte Tätigkeiten unter Ausschluss der reinen Tätigkeit in der Patientenaufnahme von der Förderung begegnet im Ergebnis keinen rechtlichen Bedenken. Insbesondere orientiert sich diese Verwaltungspraxis in ermessensfehlerfreier Weise an sachlich vertretbaren Maßstäben und überschreitet nicht die Grenzen des Willkürverbotes.

Denn es ist allein Sache des Zuwendungsgebers, die Modalitäten einer Förderung festzulegen, seine Richtlinien auszulegen und den Förderzweck zu bestimmen und seine Förderpraxis nach seinen Vorstellungen entsprechend auszurichten. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet eine gleichmäßige Verwaltungspraxis. Dazu gehört das Verbot einer nicht durch sachliche Unterschiede gerechtfertigten Differenzierung zwischen verschiedenen Sachverhalten bei der Förderung. Geboten ist so eine bayernweit gleichmäßige und willkürfreie Mittelverteilung. Nicht erlaubt ist eine uneinheitliche und damit objektiv willkürliche Förderpraxis. Dabei steht dem Richtliniengeber frei, sich für eine bestimmte Verwaltungspraxis zu entscheiden. Die Willkürgrenze wird selbst dann nicht überschritten, wenn es auch für eine alternative Förderpraxis gute Gründe gäbe. Eine Verletzung des Willkürverbots liegt mithin nur dann vor, wenn die maßgeblichen Kriterien unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar wären und sich daher der Schluss aufdrängen würde, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhten.

Dem Gericht ist eine erweiternde Auslegung versagt. Auch beim Corona-Pflegebonus kommt es nicht darauf an, ob es zu der festgestellten Verwaltungspraxis Alternativen gäbe und auch die Tätigkeit in der Patientenaufnahme hätte gefördert werden können. Willkür ist bereits dann zu verneinen, wenn sich der Beklagte bei der Festlegung der Förderfälle von sachlichen Erwägungen hat leiten lassen. Dies ist wie ausgeführt hier der Fall, weil die Unterscheidung zwischen pflegerischer Tätigkeit und nichtpflegerischer Tätigkeit vertretbar und angesichts des Förderzwecks nachvollziehbar is.

Für den Schluss auf eine willkürliche Fassung oder Handhabung der Förderrichtlinien bestehen unter Berücksichtigung des Vorbringens des Beklagten keine triftigen Anhaltspunkte. Die Nichtförderung der Klägerin mangels pflegerischer Tätigkeit ist nicht sachwidrig, sondern vertretbar.

Denn der Pflegebonus ist entsprechend der Ausführungen des Beklagten in ständiger Praxis keine Gefahrenzulage aufgrund eines erhöhten Risikos pflegender Personen sich mit dem Coronavirus zu infizieren und wird – wie andere Klageverfahren belegen – in ständiger Praxis auch nicht als solche verstanden. Vielmehr knüpft der Pflegebonus an den Umstand an, dass Pflegekräfte in stationären Einrichtungen im relevanten Zeitraum vielfach versuchen mussten, sozialen Ersatz für die Präsenz von Angehörigen zu leisten, welche aufgrund von Besuchsverboten die Einrichtungen nicht besuchen durften. Für die Begünstigung kommt es damit nicht auf ein erhöhtes Infektionsrisiko oder die Erschwernisse bzw. Herausforderungen, welchen sich Pflegende oder sonstige in den entsprechenden Einrichtungen Tätige aufgrund der pandemiebedingten Situation gegenübersahen, wie etwa erhöhte Vorsichts- oder Hygienemaßnahmen, sondern vielmehr auf die zusätzlich zu leistende Substitution sozialer Kontakte im stationären Bereich der Pflege.

Das Gericht verkennt nicht und stellt der Klägerin ausdrücklich nicht in Abrede, dass auch sie als Mitarbeiterin in der Patientenaufnahme im maßgeblichen Zeitraum einem erhöhten Infektionsrisiko ausgesetzt war bzw. immer noch ist und auch die Tätigkeit der Klägerin in Kontakt mit Corona-Infizierten mit einem höheren Aufwand verbunden gewesen ist. Ausgehend von obigen Ausführungen führt dies aber nicht zu einer Anspruchsberechtigung im Hinblick auf den Pflegebonus nach den CoBoR und der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten, weil diese Umstände nicht Grund der Förderung waren und sind. Denn es sollten gerade nicht alle gefördert werden, die einem gesteigerten Infektionsrisiko ausgesetzt waren oder die, bei denen die Arbeit und das Tragen von Schutzausrüstung erschwert worden ist. Vielmehr wurde in einer bewusst ausdifferenzierten Regelung nur ein bestimmter Personenkreis als Begünstigter des Corona-Pflegebonus ausgewählt, und zwar neben dem Rettungsdienst und den stationären Einrichtungen für Menschen mit Behinderungen, insbesondere die Pflege. Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden.

Nach alledem sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die CoBoR- und/oder die Förderpraxis ermessensfehlerhaft oder willkürlich wären.

Die Voraussetzungen für den Corona-Pflegebonus liegen damit bei der Klägerin nicht vor. Die Bewilligung der Anträge von Kollegen der Klägerin führt zu keiner abweichenden Sichtweise. Die entsprechenden Entscheidungen des Beklagten beruhen nach dessen nachvollziehbaren Ausführungen auf unterschiedlichen Angaben bei der Antragstellung oder Fehlern der Bewilligungsstelle. Auch wenn sich nicht mehr in jedem Einzelfall rekonstruieren lässt, weshalb es zu einer positiven Verbescheidung gekommen ist, entspricht das Vorbringen des Beklagten der Erfahrung des Gerichts in anderen anhängigen Fällen. Jedenfalls wird hierdurch keine abweichende bzw. geänderte Verwaltungspraxis begründet. Denn eine solche Praxis setzt einen bewussten und willentlichen Vollzug der einschlägigen Förderrichtlinien in eine bestimmte Richtung voraus. Durch die Praxis muss hinreichend deutlich zum Ausdruck kommen, dass die Behörde ihr Ermessen in bestimmten Fällen in einer bestimmten Weise ausüben will, entsprechende gleichlautende Anträge also regelmäßig positiv verbeschieden werden. Dies ergibt sich gerade nicht aus einer vom Förderungsgeber selbst im Nachhinein als rechtsfehlerhaft erkannten Anwendung in Einzelfällen, zumal in diesen Fällen nach Aussage des Beklagten eine Rückforderung nach Art. 48 ff. BayVwVfG im Raum steht, was im Übrigen auch Nr. 8 CoBoR ausdrücklich so vorsieht. Danach sind die in vergleichbaren Fällen ausgesprochenen Bewilligungen des Pflegebonus kein Ausdruck einer abweichenden oder geänderten Verwaltungspraxis, sondern fehlerhaft erfolgt.

Diesbezüglich ist anzumerken, dass die Klägerin keine Gleichbehandlung „im Unrecht“ für sich beanspruchen kann. Denn die Klägerin kann nicht verlangen, dass der gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an Recht und Gesetz gebundene Beklagte gegenüber ihr gewissermaßen seinen Fehler wiederholt und entsprechend eine rechtswidrige Bewilligung der Förderung ausspricht. Vielmehr wird umgekehrt hinsichtlich der rechtswidrig Begünstigten ein Rücknahmeverfahren einzuleiten sein.

Vor diesem Hintergrund ist auch kein atypischer Ausnahmefall gegeben, der eine abweichende Entscheidung des Beklagten hätte gebieten müssen, weil der konkrete Sachverhalt keine außergewöhnlichen Umstände aufweist, die von den Richtlinien und der darauf basierenden Förderpraxis nicht erfasst werden und von solchem Gewicht sind, dass sie eine Abweichung von der im Regelfall vorgesehenen Rechtsfolge erfordern.

Anhaltspunkte dafür, dass gerade bei der Klägerin ein derart atypischer Fall vorliegt, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Vielmehr betrifft die Nichtförderung der Tätigkeit in der Patientenaufnahme als solche (ohne zusätzliche pflegerische Tätigkeiten) keine atypische Besonderheit, die eine abweichende Behandlung gebietet, sondern betrifft eine gängige Praxis in einer typischen Fallkonstellation, die nach Ausgestaltung der Förderpraxis und des praktizierten Förderverfahrens gerade nicht gefördert werden sollte.

Nach alledem war die Klage abzuweisen.


VG Würzburg, 26.04.2021 – Az: W 8 K 20.1487