Die Klägerin wehrt sich gegen die Ablehnung ihres Antrags auf Bewilligung einer Förderung nach der Richtlinie über die Gewährung eines Bonus für Pflege- und Rettungskräfte in Bayern (Corona-Pflegebonusrichtlinie – CoBoR) (in der Folge: Corona-Pflegebonus) durch den Beklagten und begehrt die Gewährung eines Corona-Pflegebonus in Höhe von 300,00 EUR.

Die Klägerin beantragte am 1. Mai 2020 die Auszahlung eines Corona-Pflegebonus beim Bayerischen Landesamt für Pflege. In ihrem Antrag gab sie an, mit einer Arbeitszeit von bis zu 25 Stunden als hauswirtschaftliche Servicekraft in einer stationären Alten- und Pflegeeinrichtung tätig zu sein.

Mit Bescheid vom 20. August 2020 lehnte das Bayerische Landesamt für Pflege den Antrag auf Bewilligung des Corona-Pflegebonus der Klägerin ab. Die Klägerin übe keine der benannten Tätigkeiten aus und erfülle die Fördervoraussetzungen nicht, weshalb der Antrag abzulehnen sei.

Hierzu führte das Gericht aus:

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Bewilligung eines Corona-Pflegebonus nach den CoBoR in Höhe von 300,00 EUR.

Bei dem Corona-Pflegebonus in der vorliegenden Art handelt es sich – wie sich bereits aus der Vorbemerkung zu den CoBoR ergibt – um eine freiwillige Maßnahme des Freistaates Bayern. Eine explizite Rechtsnorm, die konkret einen Anspruch der Klägerin auf Bewilligung der beim Beklagten beantragten Zuwendung begründet, existiert nicht. Vielmehr erfolgt die Zuwendung auf der Grundlage der einschlägigen Förderrichtlinien im billigen Ermessen der Behörde und im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel (Art. 23, 44 BayHO). Ein Rechtsanspruch besteht danach nur ausnahmsweise, insbesondere aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) durch eine Selbstbindung der Verwaltung aufgrund einer ständigen Verwaltungspraxis auf Basis der einschlägigen Richtlinien. Die Förderrichtlinien begründen als ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften nicht wie Gesetze und Rechtsverordnungen unmittelbar Rechte und Pflichten, sondern entfalten erst durch ihre Anwendung Außenwirkung. Das Gericht ist somit grundsätzlich an den Zuwendungszweck gebunden, wie ihn der Zuwendungsgeber versteht. Für die gerichtliche Prüfung einer Förderung ist deshalb entscheidend, wie die Behörde des zuständigen Rechtsträgers die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz gebunden ist.

Vorliegend ist einschlägig: Richtlinie über die Gewährung eines Bonus für Pflege- und Rettungskräfte in Bayern (Corona-Pflegebonusrichtlinie – CoBoR).

Dabei dürfen solche Richtlinien nicht – wie Gesetze oder Verordnungen – gerichtlich ausgelegt werden, sondern sie dienen nur dazu, eine dem Gleichheitsgrundsatz entsprechende Ermessensausübung der Behörde zu gewährleisten. Da Richtlinien keine Rechtsnormen sind, unterliegen sie grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation. Eine Überprüfung hat sich darauf zu beschränken, ob aufgrund der einschlägigen Förderrichtlinien überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden kann (Vorbehalt des Gesetzes) und bejahendenfalls, ob bei Anwendung der Richtlinien in Einzelfällen, in denen die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz (Art. 3 GG) verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist. Aufgrund des freiwilligen Charakters einer Förderung und dem weiten Ermessen des Förderungsgebers bei der Aufstellung von Förderrichtlinien, ist eine entsprechende Nachprüfung der Förderrichtlinien demnach nur im Hinblick auf eine möglicherweise willkürliche Ungleichbehandlung potentieller Förderungsempfänger eröffnet, nicht aber in Form einer Verhältnismäßigkeitsprüfung. Nach der Willkür-Formel des Bundesverfassungsgerichts ist Willkür dann anzunehmen, wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung oder Ungleichbehandlung nicht finden lässt.

Bei der rechtlichen Beurteilung staatlicher Fördermaßnahmen, die wie hier nicht auf Rechtsnormen, sondern lediglich auf verwaltungsinternen ermessenslenkenden Vergaberichtlinien beruhen, kommt es damit nicht auf eine objektive Auslegung der Richtlinien an, sondern grundsätzlich nur darauf, wie die ministeriellen Vorgaben von der zuständigen Stelle tatsächlich verstanden und praktiziert worden sind. Der Beklagte bestimmt im Rahmen des ihm eingeräumten Ermessens darüber, welche Ausgaben er dem Fördergegenstand zuordnet. Insoweit hat er auch die Interpretationshoheit über die maßgeblichen Verwaltungsvorschriften, so dass es allein darauf ankommt, wie die administrative Binnenvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt wurde.

Die Richtlinien setzen Maßstäbe für die Verteilung der staatlichen Mittel und regeln insoweit die Ermessenshandhabung. Die Ermessensbindung reicht jedoch nur so weit wie die festgestellte tatsächliche ständige Verwaltungspraxis. Die gerichtliche Überprüfung erfolgt nur im Rahmen des § 114 VwGO. Das Gericht hat nicht die Befugnis zu einer eigenständigen oder gar erweiternden Auslegung der Richtlinien.

Ausgangspunkt ist die ständige Verwaltungspraxis in vergleichbaren Fällen, sofern sie nicht im Einzelfall aus anderen Gründen zu rechtswidrigen Ergebnissen führt. Spielraum für die Berücksichtigung der Besonderheiten atypischer Fälle muss bleiben.

Gemessen hieran hat die Klägerin keinen Anspruch auf den begehrten Corona-Pflegebonus auf Grundlage der einschlägigen Förderrichtlinie und der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten.

Mangels gesetzlicher Anspruchsgrundlage, insbesondere ist § 150a SGB XI für den Corona-Pflegebonus des Beklagten nach den CoBoR nicht einschlägig, steht der Klägerin demnach nur ein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung zu. Bei der dem Gericht gemäß § 114 VwGO beschränkt möglichen Überprüfung der Ermessensentscheidung ist der ablehnende Bescheid vom 20. August 2020 im Ergebnis nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat insbesondere den Rahmen, der durch die haushaltsrechtliche Zweckbestimmung gezogen wurde, eingehalten, den erheblichen Sachverhalt vollständig und im Ergebnis zutreffend ermittelt und sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot und das Gebot des Vertrauensschutzes nicht verletzt.

Die Klägerin ist ausweislich ihrer Angaben im Förderantrag und der Klageschrift als hauswirtschaftliche Servicekraft in einem Alten- und Pflegeheim tätig.

Diese Tätigkeit führt nicht zu einer Anspruchsberechtigung der Klägerin auf Bewilligung eines Corona-Pflegebonus nach der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten aufgrund der CoBoR.

Nach Nr. 2 CoBoR sind begünstigt im Sinne der Richtlinie Pflegende in Krankenhäusern, Rehabilitationskliniken, stationären Alten-, Pflege- und Behinderteneinrichtungen sowie ambulanten Pflegediensten (Nr. 2 Satz 1). Ebenso begünstigt sind tatsächlich in der Pflege Tätige, deren ausgeübte berufliche Tätigkeit der Pflege entspricht und mit dieser vergleichbar ist (Nr. 2 Satz 2) sowie Rettungssanitäter, Rettungsassistenten, Notfallsanitäter und nichtärztliche Einsatzkräfte im Rettungsdienst (Nr. 2 Satz 4). Beispielhafte Aufzählungen der Begünstigten sind in den Anlagen 1, 2 und 3 zu den CoBoR näher ausgeführt (Nr. 2 Satz 5).

Der Beklagte hat im Klageverfahren und in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass in ständiger Praxis eine zweistufige Prüfung vorgenommen wird. Zunächst kommt es darauf an, ob der jeweilige Antragsteller in einer begünstigungsfähigen Einrichtung tätig ist und falls ja, ob die konkrete Tätigkeit förderfähig nach Maßgabe der CoBoR im Sinne einer pflegerischen Tätigkeit ist. Maßgeblich für eine Förderung ist nach ständiger Verwaltungspraxis des Beklagten, dass beide Voraussetzungen kumulativ vorliegen.

Ausgehend hiervon wurde die Klägerin im Antragszeitraum zwar in einer begünstigungsfähigen Einrichtung, dem Alten- und Pflegeheim, eingesetzt. Jedoch ist die weitere Anspruchsvoraussetzung nach der ständigen Verwaltungspraxis, die konkret pflegerische Tätigkeit, nicht erfüllt.

Die grundsätzliche Einschränkung des Kreises der Begünstigten nach den CoBoR durch die Beschränkung auf bestimmte Einrichtungen einerseits und eine tätigkeitsbezogene Komponente andererseits begegnet keinen rechtlichen Bedenken und ist von sachlichen Erwägungen getragen.

Es ist allein Sache des Zuwendungsgebers, die Modalitäten einer Förderung festzulegen, seine Richtlinien auszulegen und den Förderzweck zu bestimmen und seine Förderpraxis nach seinen Vorstellungen entsprechend auszurichten. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet eine gleichmäßige Verwaltungspraxis. Dazu gehört das Verbot einer nicht durch sachliche Unterschiede gerechtfertigten Differenzierung zwischen verschiedenen Sachverhalten bei der Förderung. Geboten ist so eine bayernweit gleichmäßige und willkürfreie Mittelverteilung. Nicht erlaubt ist eine uneinheitliche und damit objektiv willkürliche Förderpraxis. Dabei steht dem Richtliniengeber frei, sich für eine bestimmte Verwaltungspraxis zu entscheiden. Die Willkürgrenze wird selbst dann nicht überschritten, wenn es auch für eine alternative Förderpraxis gute Gründe gäbe. Eine Verletzung des Willkürverbots liegt mithin nur dann vor, wenn die maßgeblichen Kriterien unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar wären und sich daher der Schluss aufdrängen würde, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhten.

Für den Schluss auf eine willkürliche Fassung oder Handhabung der Förderrichtlinien bestehen unter Berücksichtigung des Vorbringens des Beklagten keine triftigen Anhaltspunkte.

Der Pflegebonus ist entsprechend der Ausführungen des Beklagten in ständiger Praxis keine Gefahrenzulage aufgrund eines erhöhten Risikos pflegender Personen sich mit dem Coronavirus zu infizieren und wird – wie andere Klageverfahren belegen – in ständiger Praxis auch nicht als solche verstanden. Vielmehr knüpft der Pflegebonus an den Umstand an, dass Pflegekräfte in stationären Einrichtungen im relevanten Zeitraum vielfach versuchen mussten, sozialen Ersatz für die Präsenz von Angehörigen zu leisten, welche aufgrund von Besuchsverboten die Einrichtungen nicht besuchen durften. Für die Begünstigung kommt es damit nicht auf ein erhöhtes Infektionsrisiko oder die Erschwernisse bzw. Herausforderungen, welchen sich Pflegende oder sonstige in den entsprechenden Einrichtungen Tätige aufgrund der pandemiebedingten Situation gegenübersahen, wie etwa erhöhte Vorsichts- oder Hygienemaßnahmen, sondern vielmehr auf die zusätzlich zu leistende Substitution sozialer Kontakte im stationären Bereich der Pflege. Das Gericht verkennt nicht und stellt der Klägerin keineswegs in Abrede, dass auch sie als hauswirtschaftliche Servicekraft in einem Alten- und Pflegeheim im maßgeblichen Zeitraum einem erhöhten Infektionsrisiko ausgesetzt war. Ausgehend von obigen Ausführungen führt dies aber nicht zu einer Anspruchsberechtigung im Hinblick auf den Pflegebonus nach den CoBoR und der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten.

Wenn in Anlage 1 zu Nr. 2 Satz 5 CoBoR Fachhauswirtschafter/innen für ältere Menschen als anspruchsberechtigt aufgeführt werden, führt dies auch vor dem Hintergrund einer am Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) auszurichtenden Verwaltungspraxis nicht zu einer abweichenden Beurteilung. Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass es sich hierbei um eine eigene Weiterbildung handelt, für die mehrere Jahre Berufserfahrung notwendig sind und die Kenntnisse im Bereich der Pflege, welche über die reine Hauswirtschaft hinausgehen, vermittelt und die Tätigkeit der Klägerin deshalb nicht vergleichbar sei. Diese Erwägungen sind sachgerecht und insbesondere willkür- und ermessensfehlerfrei, was auch die die Existenz und der Inhalt der Verordnung über die Prüfung zum anerkannten Abschluss Geprüfte Fachhauswirtschafterin/Geprüfter Fachhauswirtschafter (FachHwirtPrV) unterstreicht.

Vor diesem Hintergrund ist die in ständiger Praxis getroffene Differenzierung zwischen der von der Klägerin ausgeführten Tätigkeit und der einer geprüften Fachhauswirtschafterin für ältere Menschen nicht zu beanstanden.

Die Voraussetzungen für den Corona-Pflegebonus liegen damit bei der Klägerin nicht vor. Die Bewilligung des Antrags einer Kollegin der Klägerin führt zu keiner abweichenden Sichtweise. Die entsprechende Entscheidung des Beklagten beruht nach dessen nachvollziehbaren Ausführungen möglicherweise auf unterschiedlichen Angaben bei der Antragstellung oder einem Fehler der Bewilligungsstelle. Auch wenn sich nicht mehr in jedem Einzelfall rekonstruieren lässt, weshalb es zu einer positiven Verbescheidung gekommen ist, entspricht das Vorbringen des Beklagten der Erfahrung des Gerichts in anderen anhängigen Fällen. Jedenfalls wird hierdurch keine abweichende bzw. geänderte Verwaltungspraxis begründet. Denn eine solche Praxis setzt einen bewussten und willentlichen Vollzug der einschlägigen Förderrichtlinien in eine bestimmte Richtung voraus. Durch die Praxis muss hinreichend deutlich zum Ausdruck kommen, dass die Behörde ihr Ermessen in bestimmten Fällen in einer bestimmten Weise ausüben will, entsprechende gleichlautende Anträge also regelmäßig positiv verbeschieden werden. Es ist zu beachten, dass nach den übereinstimmenden Angaben der Klägerin und des Beklagten von den 18 Mitarbeiterinnen, die in der Einrichtung als hauswirtschaftliche Servicekräfte tätig sind, eine Mitarbeiterin den Pflegebonus erhalten hat. Hieraus lässt sich keine abweichende Förderpraxis im Sinne der Klägerin herleiten, welche zu einem Anspruch auf die Bewilligung des Corona-Pflegebonus führen würde. Zum einen ist der Nachweis eines einzigen Vergleichsfalls – wie hier – regelmäßig nicht ausreichend, um eine entsprechende ständige Verwaltungspraxis zu begründen. Eine solche ergibt sich zum anderen gerade nicht aus einer vom Förderungsgeber selbst im Nachhinein als rechtsfehlerhaft erkannten Anwendung in einem einzigen Fall, zumal diesbezüglich nach Aussage des Beklagten eine Rückforderung nach Art. 48 ff. BayVwVfG im Raum steht, was im Übrigen auch Nr. 8 CoBoR ausdrücklich so vorsieht. Danach ist die in einem vergleichbaren Fall ausgesprochene Bewilligung des Pflegebonus kein Ausdruck einer abweichenden oder geänderten Verwaltungspraxis, sondern fehlerhaft erfolgt.

Diesbezüglich ist anzumerken, dass die Klägerin keine Gleichbehandlung „im Unrecht“ für sich beanspruchen kann. Sie kann sich nicht darauf berufen, dass der gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an Recht und Gesetz gebundene Beklagte gegenüber der Klägerin gewissermaßen seinen Fehler wiederholt und entsprechend eine Bewilligung der Förderung ausspricht.

Zuletzt liegt keine atypische Fallgestaltung aufgrund der Besonderheiten des Einzelfalles vor. Ausgangspunkt ist – wie ausgeführt – vielmehr die ständige Förderpraxis in vergleichbaren Fällen, sofern sie nicht im Einzelfall aus anderen Gründen zu rechtswidrigen Ergebnissen führt.

Hier ist kein atypischer Ausnahmefall gegeben, der eine abweichende Entscheidung des Beklagten hätte gebieten müssen, weil der konkrete Sachverhalt keine außergewöhnlichen Umstände aufweist, die von den Richtlinien und der darauf basierenden Förderpraxis nicht erfasst werden und von solchem Gewicht sind, dass sie eine Abweichung von der im Regelfall vorgesehenen Rechtsfolge gebieten.

Anhaltspunkte dafür, dass gerade bei der Klägerin ein derart atypischer Fall vorliegt, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

VG Würzburg, 29.03.2021 – Az: W 8 K 20.1386